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上海自贸区一周年得与失

作者:上海财经大学世界经济与贸易系副主任 陈波   发布时间:2014年10月08日    浏览量:3916   字体大小:  A+   A- 

回顾在2013年11月,中国共产党第十八届届三中全会把建立于当年9月29日的中国(上海)自由贸易试验区定义为中国新一轮“深水区”改革的起点和试验田。那么,运行已逾周年的自贸区改革进展如何?

在评价自贸区改革成效之前,不妨先回顾一下去年自贸区成立之前所提出的改革蓝图。概括而言,上海自贸区改革主要基于以下六大方面:政府职能转变;关于外资准入的负面清单管理;放松对大服务业的管制;在发展在岸贸易、转口贸易的基础上拓展期货贸易、离岸贸易;尝试金融放开和创新;探索实行适应国际竞争环境下的新法律法规,同时实现政府在竞争中的中立。因此,上海自贸区的改革从一开始就不是简简单单的贸易自由化,而是以建立开放型现代市场经济体制为目标的尝试,也就是中国总理李克强所谓的改革开放2.0版本。

经过了一年的建设,的确可以看到自贸区在每一个大方向上的改革都取得了一定进展。比如在政府职能转变上,政府的监管模式从事前监管的审批制到事中、事后监管的报备制,这项改革带来的直接益处是企业设立的平均时间由改革前的3-6个月缩减到现在的3-5个工作日。2013年9月30日上海自贸区公布了中国首个外商投资负面清单,共涉及到1067项国民经济小类中的190项;2014年6月30日的第二版负面清单又进一步缩减到了139项。对大服务业的准入放松以后,国际著名的贵族学校—英国HARROW公学、德国的阿蒙特医院等纷纷以全资方式进驻自贸区。海关和证监会也不断采取新政,促进离岸交易、期货保税交割仓库,和大宗商品、贵金属国际期货交易平台的建设。金融管理当局的保监、证监、银监三会都出台了一系列措施推动自贸区金融改革。最后一个出台支持自贸区改革的机构—中国人民银行—在去年12月2日选布了《关于金融支持中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》(共30条),期望在推进人民币跨境使用、人民币资本项目可兑换、利率市场化和外汇管理方面在自贸区内取得先行先试的经验。从去年8月30日全国人大常委会同意在自贸区内暂停关于外商投资的三部法律,到今年1月7日国务院调整上海自贸区的32项法规,再到今年8月1日起正式实施的具有明显创新意义的《自贸区条例》(被认为是自贸区的“基本法”),探索实行适应开放型市场经济的法律法规体系正在逐步推进。

当然,改革的进度似乎并不尽如人意。上海市委书记韩正曾经表示上海自贸区有两项最重要的改革:其一是试点对外商投资实现负面清单管理;其二是金融服务业的开放与创新。负面清单水虽然已在上海自贸区试行了两个版本,但套用美国商务部长的评论,就是负面清单的改革是朝着正确方向前进,但是目前的版本(2014版)仍不足以达到中美BIT谈判的条件。究其原因,其一,众所周知,中国负面清单相较于美日等主要发达国家的而言仍然存在涵盖面过大、分类定义不清晰等问题。笔者认为,除了内涵问题外,中国的负面清单还存在严重的外延问题。负面清单含义是凡是外商的投资没有触及清单条款的,将被给予准入前国民待遇。问题在于中国的民营企业往往被作为二等公民看待,享受不到许多国有企业在市场准入、融资、经营许可等方面的诸多优惠,也就是中国连自己的国民待遇问题还未充分解决,又如何保证外资的国民待遇?所以其实在中国与欧美国家的谈判中,与负面清单同时提出的还有“竞争中立”这一要求,也就是政府必须消除对国有企业的倾斜性政策,形成公平竞争的市场环境。9月18日,中国总理李克强考察上海自贸区建设时也强调要形成国资、民资和外资在一条起跑线公平竞争的局面。

      相较于负面清单,金融改革的争议更多。一边是媒体、业界乐此不疲的聚焦自贸区金融改革,一边是中国央行上海总部(自贸区金改的主要领导者)强调金改只是一众改革中的辅助项目,并非重点;一边是自贸区业者普遍反映金改已落地的政策低于预期,但是另一边自贸区金融类企业的注册和投资非常踊跃。这些看似矛盾的现象其实只是对一个事实的最生动反映:金融改革必须为实体经济服务,所以它是辅助性的;但是它的改革远落后于实体经济改革,成了所有改革的短板,所以对短板的改革,哪怕只是一小步,都吸足了市场眼球。无他,水桶原理而已。

对于既是综合性、又处于“深水区”的上海自贸区改革开放,而且当它仅仅运行了一年,目前很难能给予一个令人信服的总体评价。但是投资都是建立于对未来收益的期望,因此笔者认为评价上海自贸区改革,应该从发展的角度出发。任何国家的任何改革都会遇到阻力,而阻力通常来自两大方面:一是利益集团(包括行政阻力),二是潜在风险。前者更加主观,但是对改革的阻力不容小觑;后者相对客观,需要谨慎对待。纵观这一年的上海自贸区改革,走得快的,如政府职能转变、创新型法律制度建设等,主要体现在对主观阻力的突破上;而比较缓慢的,如金融改革,则可主要归因于客观风险的钳制。所以笔者认为各项改革的快慢不一,正是自贸区改革对于主客观阻力的不同克服方式的反映:对主观阻力的坚定排除,对于客观阻力小心应对。

从1978年十一届三中全会算起,中国改革已进行了36年。回顾这36年,中国取得的重大改革成就几乎都是在开放的形势下“倒逼”出来的。因此,自贸区虽然看起来像是一次单方面的对外开放,但开放绝不应成为最终目的,而只是推进改革的手段。笔者认为,倒逼的目的对于自贸区管理者而言应该是创造出适应国际开放环境下的现代市场经济体制,对中国中央政府而言是如何克服阻力,复制和推广这种创新型体制;对于国有企业而言是能否适应在职能部门竞争中立情况下的市场环境,对民营企业而言则是是否能在更加国际化、法制化的竞争环境中生存和发展。今年5月中共主席习近平鼓励自贸区改革要“大胆尝试”,不久前中国总理李克强认为上海自贸区“大有未来”。中国改革主要设计师们的态度,正是市场对于上海自贸区改革的最大期许。

来源:FT中文网