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 2020年12月22日，《中华人民共和国海上交通安全法（修订草案）》（以下简称《草案》）首次提请十三届全国人大常委会第二十四次会议审议。日前，《草案》面向社会公众征求意见。意见反馈截止时间为2021年1月29日。

现行《中华人民共和国海上交通安全法》于1984年1月1日起施行，确立了我国海上交通安全管理的基本制度，有力促进了我国海运事业发展。交通运输部部长李小鹏作《草案》说明时表示，随着改革开放日益深化和经济社会快速发展，该法有关内容已不能适应海运事业发展和海上交通安全管理的新形势、新要求，亟须修改完善。

《草案》共10章121条，从事前制度规范、加强事中事后监管、强化应急处置等方面完善制度设计，全方位落实了安全管理要求。主要内容包括：优化海上交通条件，提高安全保障水平；强化船舶、船员管理，规范海上交通行为；严控行政许可事项，规范行政执法行为；完善海上搜救机制，健全事故调查处理制度。同时，《草案》还对各类违法行为规定了严格的法律责任，强化责任追究，明确了民事纠纷仲裁程序，规定了渔船海上交通事故管理责任和调查处理机制。

长期从事船员管理和海事法治研究工作的大连海事大学中国海事政策法规与发展战略研究中心主任陈鹏接受民主与法制社记者采访时表示，现行海上交通安全法的修订工作于2002年开始着手进行，当时已确定了修订的基本思路。

“经过18年的‘打磨’，《草案》条款数量较现行海上交通安全法增加了一倍有余。它紧紧围绕保障海上航行安全和提供良好海上交通服务这一核心使命，海上交通管理的主线突出，逻辑关系清晰，细化了各项制度，具备较强的可操作性。”陈鹏说。

海南大学国际海洋法与争端解决研究中心主任傅崐成说：“海上交通安全事关群众生命财产安全和海上运输、海洋资源开发等事业发展。目前，对现行海上交通安全法进行修订，非常及时。”

需与其他法律做好衔接

陈鹏介绍说，海上交通运输具有基础性、先导性、特殊性、国际性的显著特点。这对海上交通安全法的修订工作提出了更高的要求。

《草案》规定了我国管理海上交通的原则和适用范围，平衡了海上交通管理主体和相对人的权利、义务，在赋予管理主体比较充分的执法权力的同时，明确了其提供良好通航环境、航海保障、安全信息服务的义务；赋予管理相对人航行、停泊、作业及获得救助的权利的同时，明确了其遵守海上交通管理规定、报告交通动态的义务及清除碍航物的责任；确立了中国籍和非中国籍船舶一视同仁、非歧视的海上交通行为准则；以法律形式固化了我国现行海上交通管理中行之有效的做法。

“这些内容很好地体现了海上交通运输的特点。”陈鹏说，我国涉海法律体系已经初步形成，每部法律都有着自己的特点。“海上交通安全法是我国涉海法律中出台最早的法律之一。30多年来我国又陆续出台了其他涉海法律或规定。但是现有的涉海法律尚缺乏良好的衔接，法律关系协调和冲突问题解决的不够完善。”

傅崐成也表示，《草案》除了要与其他涉海法律法规做好衔接外，还应该避免部分条款的规定与其他法律中的内容出现“竞合”。他建议《草案》可以将一些不需要重复说明的条文进行删减。

应加强国际条约的国内立法转化

海上运输和海事执法具有很强的国际性、涉外性。陈鹏表示，海上交通主要服务于沿海国家的国际贸易运输，因此从一开始就具有很强的国际性，特别是近现代国际社会建立了统一的国际法律体系，航行世界各地的各国船舶均需遵循国际统一的行为准则和判断标准。

《草案》将《联合国海洋法公约》涉及海上交通和船舶的部分规定进行了立法转化，并依照相关法律赋予了我国海上交通主管机关相应的管辖权和管控措施，如登临权、紧追权的行使以及对非无害通过的管控。

陈鹏认为，仅有这些还不够。我国为缔约国的《国际海上避碰规则》是全球普遍遵守的、统一的海上交通规则，适用于在公海和连接公海可供海船航行的一切水域中的一切船舶。实践中，该规则在涉及海上交通事故的行政调查、司法裁决、仲裁、保险理赔、国际交涉等事项中，被广泛引用。因此，《草案》应就其适用进行转化、进一步明确。

建议扩大法律适用范围

《草案》第二条规定了法律的适用范围：“在中华人民共和国沿海水域内从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动，应当遵守本法。”并在附则中，对“沿海水域”做出了定义：“是指中华人民共和国内水、领海以及中华人民共和国管辖的其他海域。”

傅崐成说，“沿海水域”对地域范围进行了规范，可以理解为是一个“属地管辖”的概念；“从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动”是对活动性质的范围进行规范，是在“属地管辖”的范围内，明确了可从事的活动。但除了要考虑“属地管辖”，还应该将“属人管辖”也考虑进去，“比如我国的船舶和船员在公海上遇到了涉及海上交通安全的情况，是不是也可以适用于本法？”他建议，根据海上交通活动的复杂性，法律的适用范围应该进一步扩大。

陈鹏也建议，在该条款后，增加一款扩大性规定：本法或者其他法律法规另有规定的，遵从其规定。这样可以为后续条文及配套立法留一点余地。

“海上交通具有非常强的国际性。涉及国家财产和公民生命安全的情况下，不论是在我国沿海海域，还是在国际海域中，按照国际法我们都享有管辖权。因此，应将法律的适用范围进一步扩大。”陈鹏说。

可建立域外海域搜救机制

《草案》完善了海上搜救机制，健全了事故调查处理制度。其中第77条规定，“在中华人民共和国缔结或者参加的国际条约规定由我国承担搜救义务的海域内开展搜救，依照本章规定执行。中国籍船舶在中华人民共和国管辖海域以及海上搜救责任区域以外的其他海域发生险情的，中国海上搜救中心接到信息后，应当依据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的规定开展国际协作。”

陈鹏表示，该规定对我国在国际搜救责任区的搜救行动以及中国籍船舶在域外海域遇险的搜救行动进行了规定。但实践中还有悬挂方便旗的中资船舶和劳务外派船员，按照《联合国海洋法公约》的规定，船舶在公海上的管辖权属于船旗国政府，按照我国宪法、民法典的规定，国籍国政府有义务救助在海外处于险境或遇难的本国公民。因此，《草案》需要针对非中国籍船舶、海上平台、飞行器在域外海域的搜救行动，做出相应规定。

傅崐成则建议，建立长效的域外合作搜救机制，并将责任划分给中国海上搜救中心，以保障相关搜救工作有序进行。

在海上交通中落实总体国家安全观

《草案》第31条规定，“国务院交通运输主管部门根据船舶、海上设施和港口面临的保安威胁情形，确定并及时发布保安等级。船舶、海上设施和港口应当根据保安等级采取相应的保安措施。”

陈鹏认为，该规定仅指在我国境内的港口、船舶和海上设施（包括外国籍船舶、海上设施）发生保安险情或事件时，国务院交通运输主管部门依法做出的反应和应对。但针对中国籍船舶、海上设施在我国管辖海域以外（公海或其他国家管辖海域）遭遇保安事件，作为船旗国、船东国或船员国籍国应当做出何种反应，法律应进一步明确。

陈鹏介绍说，近年来，世界多处海域海盗猖獗，对船舶航行安全和人身、财产造成巨大的威胁和损害。国际社会通常采取海军舰艇护航、驱逐海盗或解救遇袭船舶方式进行应对，也有少部分船舶航行经过海盗活动的海域时采用临时雇用保安驻船等方式进行应对。同时，还存在由于国际政治、地缘政治争端而导致的对商船暴力攻击。这给我国从事能源、铁矿石、粮食等战略物资运输的远洋船队敲响了警钟。

陈鹏认为，从国家安全角度考虑，我国需要在国际法框架内，为保障我国远洋船队和船员在域外的海上安全，做出相应规定。同时，对处于意外险情中且未经许可需要紧急进入我国内水或港口的船舶，也应当从总体国家安全观角度，在制度层面做出审慎应对的相应规定。

来源：民主与法制时报