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中国应对TPP的根本之策——访国务院发展研究中心副主任隆国强

作者: 发布时间:2015-11-03 浏览量:3391

        当地时间10月5日,美国、日本等12个国家经贸部长在美国亚特兰大联合宣布,历时五年多的TPP(跨太平洋伙伴关系协定)谈判结束。一时间,在中国引发媒体及坊间舆论热议,微信、微博等社交媒体上甚至出现了“人人皆说TPP”的景象,“西方阴谋论”、“中国崩溃论”、“无所谓论”等各种观点竞相登场。究竟如何看待TPP?TPP会对中国产生什么影响?我们应当怎样应对?10月15日,《中国发展观察》记者采访了长期从事国际经贸和对外开放问题研究的国务院发展研究中心副主任隆国强研究员。

  TPP备受关注的原因和美国的主要考量

  中国发展观察:我们知道,TPP最早是在2005年由新西兰等四个国家发起的,2008年美国加入谈判。应该说,TPP不是一个新事物,为什么达成协议后会在我们国内引起这么高的关注?

  隆国强:对TPP的关注,并不限于中国人,国际社会都很关心。世界上的自贸安排有数百个,TPP只是最新谈成的一个,人们为什么这么关注它?可能有两个原因:

  一是因为它大,参加TPP谈判的成员国有12个,GDP总量占全球的三分之一强,世界第一大和第三大经济体都在其中,在空间上跨越太平洋。现在世界上的自由贸易区(FTA)谈判出现了一个新趋势——超大型自贸区(Mega-FTA),像RCEP(区域全面经济伙伴关系,即由东盟十国与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共同参加的“10+6”自由贸易谈判)、TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定)也都是超大型的,但TPP是这些超大型自贸区安排中第一个结束谈判的。

  第二个原因可能更为重要,就是TPP被认为代表了未来经贸规则的走向。在TPP协定里,引入了许多无论是多边贸易安排(WTO)还是其他FTA里都不涉及的题目。并且,以美国的地位——就像奥巴马说的,美国要引领新一轮世界经贸规则的制定,TPP不会停留在仅仅限于目前的12个成员国,未来还会扩容,而且一定会主动地向其他自贸区、向多边经贸组织来推广这些规则。这是国际社会之所以关注它的更重要原因。

  中国发展观察:美国2008年加入TPP谈判,不久就提出扩大TPP计划,此后更是全面主导了谈判进程。美国为什么对TPP这么重视?

  隆国强:对美国来说,应该是有两个层面的考虑。

  第一是在经济贸易层面,通过这样一个FTA安排,在更广泛的领域消除贸易、投资的障碍,在12个经济体当中深化分工,提高效率,促进其经济发展。这是所有FTA都要做的事。

  第二个层面是,美国要引领下一轮经贸规则的制定,这对美国可能更加重要。

  当今世界的经贸规则,总体来说是西方发达国家主导的,二战以来的规则是美国主导的。这些规则总体而言是有利于发达经济体的,从中受益比较多的也是发达经济体。当然,一些发展中国家也是从中受益的,包括中国。但是,作为发达经济体,并不满足于在全球化中已经得到的好处。

  贸易投资的自由化,对任何国家来说都会带来结构调整问题。自由化从总体上看是提高效率的,但在一国的内部会有结构调整,那些有国际竞争力的部门会受益,没有国际竞争力的部门会受冲击,这就需要进行结构调整。有时候,总体来看对一个国家有益的事情,如果这个国家内部没有一个有效的利益重新分配调节机制,这件事情就做不通。贸易自由化为什么会在很多国家受阻?并非因为这件事整体上对这个国家不利,而是某些特定部门受到冲击之后,国家没有有效的内部调节机制,把劳动力就业转到新的部门,或者给受损害的部门一定补偿。而部门问题又是跟地区问题挂钩的。所以,如果没有内部调节机制,对一个国家整体有益的事也做不了,它就会在贸易投资自由化问题上停滞不前。

  美国等发达国家在全球化当中,总体来说是受益的。但正如刚才所说的,全球化、自由化对任何一个国家来说都是双刃剑,整体受益并不意味着一点挑战也没有。过去这些年,发达国家面临的很大挑战在于,一些没有比较优势的部门开始对外转移,到发展中国家投资去了,这就造成其国内传统产业部门的空心化,带来了就业问题,同时还要承受来自发展中国家的进口冲击。发展中国家参与到全球分工体系之中,成本大幅下降,迫使发达经济体的传统部门或者转走,或者进行改革,提升效率。这两者都是很痛苦的事。所以,虽然发达国家得到全球化的好处很多,但还是觉得不满足,因为他们也付出了成本。而且,公众、媒体关注更多的不是贸易投资自由化带来的好处,而是坏处。因为受益的群体往往都是“偷着乐”,受害的群体则会喊出来,通过游行、示威表达意见,或者由工会组织、产业联盟出来游说,也会有相应的智库发声,这样一来,似乎满世界听到的都是全球化的害处。在这样的情况下,美国认为现有的经贸规则还不够,还要在更大的领域更进一步修订于己有利的新规则。

  我们看到,TPP的新规则很多,涉及以往多边经贸安排所没有涉及的一些方面。在以前的多边安排或者FTA当中,贸易投资自由化的规则大都是“边境规则”,比如消除关税壁垒,减少贸易便利化的障碍,放开投资准入,等等。而现在TPP的规则已经超越了边境,诸如劳动标准、环境标准、知识产权保护、竞争政策等,都是“后边境措施”;今后的TTIP还要管技术标准,更不得了。这些措施都是新的领域,美国要先立规矩,先声夺人。

  总之,美国的考虑是在两个方面,一个方面是进一步扫除进入别国市场的障碍,获取直接的经济利益,这是进攻性的;第二方面是防御性的,就是削弱、消除竞争对手的优势,把自己的优势充分发挥出来。综观TPP协定的30章新规则,主要就是基于这两大考虑。

  当然,TPP对美国来说还有一层隐含的涵义,是跟它的国家战略息息相关的,对此美国并不讳言,就是要应对中国的崛起。美国与中国之间是既竞争又合作的关系,不合作,中美关系会出大问题,不仅仅是两国之间的问题,全世界都会遭殃,所以合作非常必要;但两国间的竞争也是客观存在的。所以,在政治上,美国提出重返亚洲;在经济上,它要更好地开拓中国市场,利用中国的市场机遇,还要防范来自中国的竞争和挑战,这就是美国的战略考虑。

  当前TPP对中国的最大影响是在意识层面,我们要从五个方面加紧应对

  中国发展观察:那么,TPP对中国将会产生什么样的影响?我们应当怎样应对?

  隆国强:TPP对区外的影响很复杂。一个自由贸易安排,从经贸层面上看,会带来贸易创造效应和贸易转移效应。作为成员国,可以享受到贸易创造效应;非成员国则会受到贸易转移的伤害。对中国来说,还有一个层面就是战略层面的影响。美国在TPP率先推动的这些新的经贸规则,短期内对我们是一个很大的挑战。

  TPP对中国有短期的影响,也有长期的影响。从短期影响来看,实际层面的影响要小一些。为什么这么说?其一,TPP协定在各国获得批准还需要时间,要走复杂的国内立法程序。其二,它有一个过渡期,不是说一夜之间马上达到高水平,它的影响是逐渐释放的。对中国经济贸易发展的实质性冲击,应该说短期来看不会太大;到TPP真正开始运作的时候,才会慢慢体现出冲击效应出来。但是我觉得,在意识层面,短期内对我们的冲击很大。因为TPP不仅仅是一个简单的FTA,它是一个载体,承载着新一轮贸易规则的走向。面对新一轮贸易规则,像中国这样一个大国,有很多问题需要考虑和回答。面对TPP,我们的战略应该是什么样?比如,是不是应该加入,还是另搞一套?如果要加入,是以什么样的条件加入?在什么时候加入?这些都是很关键的问题。而且这还不是一厢情愿的事,我们只能划定自己的底线,今后还要谈判,谈判的进程也不是单方面能够决定的。

  实际上,中国面对TPP,并不是全然没有准备。在TPP谈完以后,我们的一些工作要加速落实。对中国来说,从根本上讲,面对的是一个高水平、高质量,而且叠加了一系列新的经贸规则的自贸安排。因此,我们应对TPP的根本之策应该在以下几个方面。

  第一,尽快增强我们产业的国际竞争力。如果没有做到这一点,就算明天TPP请我们加入,我们的很多产业可能都会受到冲击。

  很多人在说,你看越南等国家都在TPP里边,他们扛得住,我们就扛不住吗?其实,问题不在于我们能不能扛得住,而在于我们前面所讲的,贸易投资自由化的影响在部门之间是不均匀的,不大可能是一个国家所有的部门都遭灾。TPP中的一些发展中国家,一定会有他们从中受益的地方,主要是劳动密集型部门,而他们的资本、技术密集型部门可能就承受不了,但这些国家的资本、技术密集型部门很少,比如基本没有汽车工业,那就用进口车好了。长期看,这样也许会锁定这些国家的国际分工定位,这是一个风险,但短期看,他们会获得好处,比如他们的一些产品进入美、日市场更加便利,相对中国来说赢得了很多竞争优势。而对于我们,其实情况是不一样的,中国的产业部门既有低端的,又有高端的。我们的低端劳动密集型产业,要跟劳动力更便宜的国家竞争;而高端产业,要跟美国、日本竞争。我们如果现在加入TPP,所受的影响会很大。而且,中国有一个庞大的高端制造部门,虽然国际竞争力不太强,但规模确实很大,是靠国内大市场来进行竞争的。这些部门在我们参与多边谈判或者进行其他自贸安排时,都是要重点考虑的。所以,不存在什么“越南等国家都扛得住,难道我们扛不住”的问题,关键是同这些国家比,我们要调整的部门是很庞大的,调整难度也就很大。

  因此,在加入TPP之前,我们先要做好自己的事,首先是一定要使我们的资本、技术密集型部门的竞争力迅速增强;同时,劳动密集型部门要看到来自其他发展中国家的竞争压力,考虑如何维持我们的国际竞争力。

  另外,中国虽然是一个大国,但要摒弃所有产业都要自己干的想法,这种想法已经不符合现代全球分工的趋势。每个国家都有其赖以生存发展的重要产业,但是再大的国家,也别想做“全能冠军”,别想什么都会干,每一个产业都很厉害。有些事情就是通过国际分工更有效率。我们说,中国要跨越中等收入陷阱,这里的潜台词是,中国人所从事的就业是高附加价值的,我们的人均劳动生产效率是比别人高的,这样才能从发展中国家变成发达国家、富裕国家。富国和穷国的分别就在于,所有就业者单位时间创造的财富是不是比别人多。现在的国际分工已经不是行业分工,而是价值链分工,上升到了全球价值链的高度。高收入国家从事高附加价值的活动,低收入国家从事低附加价值的活动,大家都在同一条生产价值链上,共荣共损,密切相联。我们要有这种新的认识。

  加快我们产业竞争力的升级,事实上要做很多工作。口号喊得震天响,也喊了这么多年,没有实实在在的市场压力不行,面对压力没有行动也不行。现在压力传导得很快,这几年我们的出口从20%多的增长变成了负增长,这有两方面的原因,一是外部需求确实不好,二也说明我们原有的产业竞争力受到挑战,必须进行升级。我们的资本技术密集型产业,都是高保护的产业,汽车产业是一个典型。这些产业除了国内市场的竞争,需要开放式地发展,一定要让它们感受到国际市场的竞争压力。在这些产业较弱的时候,保护是没有问题的,美国、德国在工业化早期都曾保护过一些产业,学术界也有幼稚产业保护理论。但一个产业假如保护50年,就不是幼稚产业了,它会养成惰性,都成了“中老年产业”还保护,它就废掉了。所以,对产业的保护不能过度——水平不能过高,时间不能过长,一定要让市场逼着这些企业、产业以及政府的政策去做调整。

  当然,以信息技术为代表的新一轮技术革命给了我们机会。这个机会不仅表现在我们可以发展一些新经济部门,更重要的是,我们可以用这些新技术来改造传统产业,这有可能使我们实现“弯道超车”。比如汽车业,美国有三大汽车企业,很难想象在美国再诞生一家制造汽车的大企业,它怎么切入市场呢?但是由于新技术革命,出现了做新能源汽车的特斯拉,谷歌、微软要做无人驾驶汽车。新技术革命可能打破原来的产业格局,在一些大家觉得不太可能有新进入者的传统市场上,新技术革命带来新的竞争者。对国家来说也是一样。中国的传统汽车产业,在可预见的未来要想赢得国际竞争,不是件容易的事,但如果我们能抓住机遇,把新能源、无人驾驶等一些新技术与传统汽车产业结合起来,就有可能大大缩短进入国际市场的时间。这一轮新技术革命有挑战,但我们一定要把它作为重大的战略机遇,用最积极的态度去面对它、利用它,增强我们的国际竞争力。中央力推“互联网+”、“中国制造2025”以及“大众创业、万众创新”等,就是出于这样的目的。

  第二,政府管理开放的能力要提高。

  这么多年,我们总说全球化是机遇与挑战并存。理论上,参与全球化,效率是提高的,但从实际情况看,只有一部分国家在全球化中受益,有一些国家是受益不多的,有一些是受害的。这说明什么?说明一个国家在开放的进程中,除了竞争力以外,还有一个很关键的因素,就是政府管理开放的能力。这个能力表现在,通过开放,能够抓住机遇,同时又能规避和防范风险,也就是趋利避害。中国在过去三十多年之所以能够趋利避害,从全球化中受益较多,很重要的一点是我们一直有底线思维。在开放问题上,中国没有走极端的激进式开放道路,正像改革一样,我们也是采取渐进式改革。这背后的逻辑反映出我们的文化,即古人说的“中庸之道”、“治大国如烹小鲜”,用今天的话说,就是底线思维、风险意识。我们是在如履薄冰地推进开放,从地域上是渐进开放,从部门上也是渐进开放,在开放程度上也是渐进式的。如果政府的管理能力不够,有些开放的事情明明挺好,我们也不敢做。我们说TPP代表了下一轮高水平、高质量的自由贸易区,其实就是更大程度上的开放,政府管理风险的能力必须相应提高,如果管不好,就是外部的风险。想一想,发达国家是怎么剪发展中国家“羊毛”的?这里边不是单个企业的问题,而是整个国家管理开放的能力问题。有这个能力,才能防范风险。我们要继续扩大开放,那就要有管理风险的能力,这是很重要的。

  第三,中国作为一个大国,需要采取更加积极的区域合作战略。

  我们在党的文件里已经明确要实施自由贸易区战略。我们也看到,多边贸易自由化的进程非常缓慢,甚至可以说是停滞不前。这其中有多边机制的内在结构性问题,譬如WTO成员增加,WTO的议事规则,发达国家对WTO发展回合的谈判主题不感兴趣,以及缺乏有力的大国引导等等,多种原因交织在一起,前景确实不是那么乐观。多边进程的停滞,并不意味着全球化要停滞,全球化还要深化,采取了另外的方式,不仅仅是原来靠多边推动,还要靠区域合作,推进区域一体化。中国在加入世贸组织的第一年就发现了这一问题,就开始推动中国—东盟自贸区谈判。到现在为止,我们谈成了14个自贸区,还有一些在谈判中。但是,迄今已经谈判完成的这些自贸区,我们的合作伙伴经济规模相对太小,我们跟世界上排在前几位的大经济体,都还没有自贸区安排。如果RCEP谈成,将是一个比较大的自贸区,中国、日本都在其中,有很大的人口规模。除了自贸区以外,我们还有其他方式,像“一带一路”,是一种开放的区域合作。

  面对全球自贸区风起云涌的态势,我们可能要进一步加快步伐,现在我们已经很积极了,还需要更加积极。

  第四,我们要加快推进国内的改革。

  对外开放和对内改革,是一个相互促进、相辅相成的关系。国内不改革,开放走不远;国内改革滞后,开放也走不快。还有特别重要的一点,我们需要深入地研究TPP的新规则。这些新规则,短期来看对我们确实有冲击,但是如果从长远来看,大部分的规则,同我们建立和完善社会主义市场经济体制的要求,在方向上是一致的。所以,国内的改革特别重要。要按照十八届三中全会的要求,把各项改革落到实处。只有加快改革,才能应对外部规则对我们的要求,应对开放对我们的影响。

  第五,要增强我们参与全球规则制定的能力。

  国家大、国家富,并不意味着其运用自己国力的能力也相应强。我们会发现有一些小国,可以纵横在大国之间,国际影响力远远超过它的综合国力。同样,也有一些国力很强的大国,利用自己的国力、把它变为对国际规则影响力的能力并不强。中国现在变成了世界第二经济大国,但我们影响国际规则的能力并不会自然增强,没有这种必然关系。所谓国家软实力,其中一个侧面就是运用自己硬实力的能力。所以,我们要把参与全球治理、影响规则制定的能力作为重要的命题来研究,增强这种能力。最近中央政治局专门学习、讨论全球治理问题,这体现出我们作为新兴大国或者说复兴大国,已经认识到了,在一个以规则为基础的全球化浪潮里,最重要的是让规则能够体现自己的利益,同时把自己的利益和全球的利益有机地结合起来。

  现在正处于国际治理和国际规则调整的新阶段,给了中国这样一个新兴大国机会,而中国的崛起本身也是导致这个新阶段的重要因素。由于中国崛起,震动了原有的利益格局。我们有自己的利益,我们就要思考怎么把自己的国际观、利益观体现在国际规则上。这里边,从提出倡议,到宣传、推广,再到谈判,变成游戏规则,每一个环节都有很多功夫要提升。提出倡议是中国的一个弱项。总书记为什么强调要建设中国特色新型智库?智库是国家软实力的重要组成部分。从国际规则的角度,总结我们的发展理念,梳理和确定我们的诉求,这是智库的职能;到国际社会上宣传、推广我们的理念,也是智库的职能。因此,对于提高话语权、设定议题的能力,我们得有充分的研究。而如何推行我们的主张、理念,让别人普遍接受和支持你,变成一种规则,这其中的工作就更加细致。不是说一个国家大、强,就可以逼着别人怎样,也不是说可以拿钱去收买别人。作为一个负责任的大国,要成为国际上重要的领袖国家,是要讲道理的,是靠自己的引领让别人跟着你,而不是就某一件具体的事跟别人做交易。所以,从倡议开始,就要体现自己的理念、体现自己的利益,也要考虑国际社会、不同国家的利益,寻找更大的公约数。这就需要对很多其他国家做深刻的研究,这里边就能看出什么叫作国家能力,智库是国家能力的一个重要体现。绝不是说一个国家GDP大了,生产、出口的产品多了,就是一个强国。经济力量、科技力量、军事力量,这些是硬实力,此外还得有软实力,也就是怎样用好自己的力量。

  总地来说,应对TPP,对我们最大的触动是给了我们紧迫感。刚刚说的这五个方面,都要进一步提速,加紧去做。

  TPP难以对多边进程产生促进作用,但会刺激区域合作加速

  中国发展观察:有种观点认为,TPP将为WTO确立新的标准,甚至会在未来取代WTO?

  隆国强:美国肯定会想办法把TPP多边化,但是这个过程会很漫长,TPP真正变成全球的多边规则也会很漫长。发达国家和发展中国家对贸易规则议题的关注点不同。WTO有150多个成员,利益协调、谈判的难度很大。

  短期来看,TPP很难对多边谈判有促进。当年美国和加拿大、墨西哥建立的北美自贸区(NAFTA),是对多边谈判起了促进作用的。美国其实在很长时间里是很注重多边的,但由于乌拉圭回合谈判一度陷入僵局,美国便另起炉灶,搞了一个北美自贸区,这对当时很多欧洲发达国家起了促进作用,撬动了多边谈判进程。从理论上来看,贸易安排的碎片化不是什么好事,但TPP会不会促进多边进程,我觉得还不太好说,因为TPP是一套全新的规则。WTO的多哈回合是发展回合,谈的是发展中国家感兴趣的题目,发展中国家会怎么看TPP的这些新议题,还有待观察。TPP在推动多边机制方面,可能和先前NAFTA的作用不太一样。NAFTA那时候主要是推动了一些大的贸易体,使它们有了危机感。现在区域一体化已经太普遍了,很多国家都是两条腿走路,对于多边安排持无所谓的态度,这和当年的氛围不一样。但是,TPP可能会刺激区域合作谈判加快发展,这个效果会比较明显。

  中国发展观察:TPP对于中国正在进行的一些自贸区谈判会有什么影响?TPP成员国家在与中国进行自贸谈判时,会不会引入TPP的标准?

  隆国强:TPP对中国下一步推进区域一体化的好处在哪里?参与RCEP谈判的国家,有好几个都是TPP成员。例如日本,当时觉得日本开放最难的是农业,但TPP里有美国、澳大利亚、加拿大这些农业很发达的国家,他们与日本之间都谈成了,我们在RCEP谈判中涉及农业问题时,遇到来自日本国内的障碍就会少一些。但是不意味着TPP国家会在跟我们的谈判中提出更高的标准,因为RCEP本身的定位和TPP不一样。从谈判进程来看,已经在TPP当中的国家,再参与RCEP谈判时,国内的阻力就会较小;没在TPP当中的经济体也会有紧迫感,因为它们不希望承受贸易转移效应,这会促进RCEP的谈判加速。

  中国发展观察:TPP谈判结束之后,是不是意味着TTIP协定也将很快达成?

  隆国强:恐怕不能这么说。TTIP涉及的贸易投资自由化问题比较少,因为美、欧市场都已经非常开放,TTIP更多讨论的是贸易投资便利化问题,涉及到贸易投资的标准、流程等,这就太难了,谁都想以自己的标准为主,想让对方接受自己的标准。推进便利化比自由化要难,而且是在两个大的经济体之间,TTIP谈判不是件容易的事。

来源:中国发展观察

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